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国土部酝酿调整耕地保有量 三大直辖市耕地告急
发布时间:2014-6-30 1:22:38   作者:佚名   点击:

  国土部一位知情人士告诉《第一财经日报》记者,这说明《规划》也要适应新情况,土地二调的结果证明我国耕地总量,以及地方耕地存量都有很大的变化,要有针对性地微调 。

  虽然第二次全国土地调查(2007年7月到2009年12月,下称“土地二调”)显示,我国耕地实际保有量超过20亿亩,距18亿亩耕地红线还有2亿亩余量,但个别地区耕地总量却不增反降,耕保压力加大,用地腾挪空间也将受限。

  从近期披露的一些省级土地二调结果来看,北京、上海和天津这三大直辖市境况最差,距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。若最终突破红线,按照我国相关规定,省级政府负责人将被问责。

  最新官方信息显示,为了应对全国耕地总量增加和地区间增减不一的状况,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》(下称《规划》)有望进行调整完善。

  6月25日,国土部召开会议审议《土地利用总体规划调整完善工作方案》,要求在完成《规划》中期评估的基础上,依据土地二调成果数据,适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模。

  上海耕地形势严峻

  国土部一位知情人士告诉《第一财经日报》记者,这说明《规划》也要适应新情况,土地二调的结果证明我国耕地总量,以及地方耕地存量都有很大的变化,要有针对性地微调。

  他表示,此番调整可能会提高全国耕地保有量和基本农田保护面积的指标,但对于现在耕地数量偏少的地区,也可能会考虑缩减考核指标。

  按照《规划》,全国耕地保有量到2020年要保持在12033.33万公顷(18.05亿亩)。《规划》将该指标分解到各省级行政区,并且作为一项“约束性”指标,要求地方“严格落实,不得突破”。这也是所谓18亿亩耕地红线的一个由来。

  北京近日发布的土地二调结果显示,截至2009年底,北京有耕地22.71万公顷(340.8万亩),距离《规划》确定的目标21.47万公顷(322万亩),仅有约1.24万公顷(18.7万亩)的占用空间。

  从1996年至2009年的十三年中,北京耕地年均减少8980.9公顷(13.5万亩)。如果不能及时踩刹车,北京近两年就可能突破耕地红线。

  同样来自天津官方的数据显示,天津耕地面积比基于第一次调查后逐年变更至2009年的耕地面积多出5807公顷,但耕地保护形势依然严峻。截至2012年末,天津市耕地面积已降至43.93万公顷(658.95万亩),比《规划》确定的2020年的耕地保有量仅多出2000公顷(3万亩)左右。

  上海官方发布的土地二调结果显示,截止到2009年12月31日,上海市耕地18.9759万平方公顷(284.64万亩),人均耕地仅为0.12亩,不足全国人均水平的1/12(全国人均耕地为1.52亩)。

  按照《规划》,上海到2020年末的耕地保有量指标是24.93万公顷(374万亩)。

  两相比照,上海似乎已经突破了“约束性”红线,且两者差距高达近90万亩。

  上海耕地数量减少早有征兆。早在2009年,国土部土地二调成果国家级抽查核实工作时,就将上海定义为“耕地面积明显减少”的地区。

  一位国土部官员对《第一财经日报》表示,(上海)突破耕地保有量指标确实存在这个可能。上海用地确实存在很大困难,虽然是一个省级行政区,但其陆地面积却非常小,上海GDP总量比北京大,土地面积比北京小,说明其单位GDP的产出要更多些。

  上海当地媒体——东广新闻台5月15日的报道曾称,上海公布土地二调中相关数据,耕地面积为1897.59平方公里,比第一次全国土地调查时锐减约四成。

  本报记者查阅《上海市土地利用总体规划(1997-2010)》后发现,1996年上海市耕地面积为3150.77平方公里(即31.5077万公顷,472.62万亩),以此计算,上海市2009年底的耕地面积总量已经比1996年减少了39.8%左右。

  土地规划将调整

  中国的土地管控制度的严格性可谓世界之最,地方每年可使用土地数量均由上级政府规定,包括可新增多少建设用地、可占用多少耕地用于非农建设等。

  虽然退耕还林、灾害损毁等也是耕地减少的原因之一,但非农建设占用始终是主要因素。地方政府一方面用低价土地来招商引资,另一方面将农用地征为国有并出让给房地产开发企业,赚取土地出让金。在这个过程中,耕地被大量占用。

  国研中心研究员刘守英6月24日在一场内部座谈会中称,过去地方政府把土地作为发动机,“地方政府要发展,就逼着我们要指标”。

  她表示,在过去的工业化、城镇化过程中,土地扮演的是发动机角色,还扮演着地方融资的角色、招商引资的角色,这些东西如果不改,这套土地节约集约的体系就会被冲得一塌糊涂。

  随着地方经济总量增大,我国耕地总量也一直处于下降通道,至今未得扭转。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾表示,在2008年之前的11年里,中国耕地总面积减少了1.25亿亩,因为分散在各地,又用了11年的过程,所以并没有引起很多人的警觉。

  去年年底发布的土地二调显示,截止到2009年年底,全国耕地保有量是20.31亿亩,而到了2012年,耕地数据是20.27亿亩,这和过去传统掌握的数据比,多出来2亿亩。

  这2亿亩并非意味着我国实有耕地增加,而是这部分原先隐身于土地账本之下,是在土地二调过程中土地探测技术革新、农业税取消后地方不再瞒报土地等因素推动之下被重新“挖掘”出来的。

  所以,其对我国粮食生产总量并无实际影响,但对地方守住耕地红线则意义重大。

  如果将这2亿亩耕地平摊到30余个省份,意味着每个省份将从耕地账面上多出约700万亩,这将极大缓解地方的耕地保护压力,不过事实却非“利益均沾”(详见本报1月29日《省级土地二调将公布》)。

  前述国土部官员对《第一财经日报》表示,此番全国耕地保有量多出来两亿亩,具体到各个省份则是有的增加,有的反而减少,并非是全部地区耕地量都有所增加。

  在土地二调进行过程中,国土部为了确保地方如实上报耕地数据,曾发文地方,确保“增地不增任务,减地不减责任”,即土地二调结果不影响《规划》制定的耕地保有量考核。

  由于近年来中央政府一直高举“耕地红线”大旗,并将之视为对执政官员的一个考核指标,此番耕地数量增加的省份距离红线变得更远,自然会释放压力。而耕地保有量减少的地区则时刻需要提防撞线,但现在的发展经济模式又需要占地,两者之间掣肘颇多,在土地使用问题上的腾挪空间变小。

  此外,若干地区一旦突破耕地红线,如何按以前规定进行问责,也是对现有土地监管体制的一大考验。虽然中央要求省级政府对辖区内耕地总量负全责,但这一考核周期很长,如要到2020年才能判断地方耕地红线是否失守,这一期间地方行政负责人可能已经更换数任,谁来担责也是个问题。

  新的耕地数据也对《规划》本身提出了难题。其本身的制定依据是土地一调数据加上逐年土地变更调查,而今土地二调出炉,数据基础虽不能说面目全非,但也是差距巨大,调整完善看来势在必行。刘展超

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